פסק-דין בתיק ע"פ 40273/07

הערעור 

1.       לפניי ערעור על החלטת בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים (כב' השופטת י' ייטב) מיום 22.3.07, בב"ש 823/02, לפיה נדחתה בקשת המערער מיום 14.12.06 לעכב את כניסתו לתוקף של צו הריסה מינהלי, שהוצא לפני למעלה מחמש שנים לגבי נכס שבבעלותו.

צו ההריסה המינהלי וההליכים שהתקיימו בעניינו

2.       מדובר בצו הריסה מינהלי שהוצא ביום 23.1.02 על-ידי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, מכוח סמכותו לפי סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. הצו הורה על הריסת מבנה חדש שהוקם בשכונת בית-חנינה בירושלים בשטח נרחב שבין 170 מ"ר  ל-195 מ"ר.

3.       בסמוך לאחר הוצאות צו ההריסה המינהלי, הגיש המערער ביום 6.2.02 בקשה לביטול הצו, ולחלופין - לעיכוב ביצועו. ההליכים בבקשה האמורה נדחו בהסכמת הצדדים מעת לעת, בכדי להמתין לפסק-דין בערעור בתיק אחר בעניין הסמכתו של המהנדס אשר חתם על התצהיר הנספח לצו ההריסה המינהלי. לאחר שניתן פסק-דין בערעור בשאלת הסמכת המהנדס, התקיימו בבית-משפט קמא במהלך שנת 2003 הדיונים בבקשה לביטול הצו, שבמהלכם נשמעו ראיות הצדדים.

ביום 11.9.03 הגישו הצדדים הודעה משותפת לבית-משפט קמא, לפיה חזרו בהם המערערים מהבקשה לביטול צו ההריסה המינהלי, ואשר בה ציינו כי יעתרו אך לעיכוב ביצועו של הצו. בהחלטות ביניים שניתנו על-ידי בית-משפט קמא (כב' השופט מ' בן עטר), נדחה מעת לעת מועד ביצועו של צו ההריסה המינהלי. המערערים עתרו בבית-משפט קמא לעיכוב ביצועו של הצו, זאת מן הטעם שהמבנה מצוי במתחם המיועד לשינוי תכנוני במסגרת תכניות לאיחוד וחלוקה. לאחר שמיעת עדויות והגשת סיכומים בכתב, החליט בית-משפט קמא (כב' השופט מ' בן עטר), ביום 3.9.06, לדחות את בקשת המערער לעיכוב ביצוע הצו. בית-משפט קמא ציין בהחלטתו, כי בהיבט העובדתי לא הוכח שהבניין הנדון מצוי במתחם המיועד לאיחוד וחלוקה; וכי אף אם היה מוכח הדבר, אין בכך כדי להקים עילה לעיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי, הואיל ולא מדובר במקרה שבו היתר הבנייה נמצא בהישג-יד. בית-משפט קמא אף דחה את טענת המערערים, לפיה מוצדק לעכב את ביצועו של הצו נוכח מחדלים של רשויות התכנון, וקבע כי מחדלים תכנוניים של הרשויות אינם מתירים עשיית דין עצמי, ואינם מקימים עילה לעיכוב ביצועם של צווי הריסה מינהליים. מטעמים אלו דחה בית-משפט קמא את הבקשה לעיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי, והורה כי מניין שלושים הימים לביצוע הצו יחל ביום 1.11.06. לבקשת המערער ובהסכמת המשיב, האריך בית-משפט קמא (כב' השופטת ייטב) מעת לעת את מועד תחילת מניין שלושים הימים, בתחילה - ליום 1.12.06, ובהמשך -  ליום 15.12.06.

הבקשה נושא הערעור

4.       בתאריך 14.12.06, יום לפני מועד תחילת מניין שלושים הימים שנקבע בהחלטתו האחרונה של בית-משפט קמא, הגיש המערער בקשה חדשה לעיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי, שבה ציין כי על-פי תכניות שיוזמת העירייה למתחם הנדון מאז ראשית שנת 2006 מיועדים המקרקעין למגורים, ואם תאושר תכנית המתאר יוכשר המבנה הנדון למגורים. מטעם זה עתר המערער בבקשתו האמורה להורות על עיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי לתקופה של כשנתיים. בתגובתו בכתב מיום 14.12.06 הודיע ב"כ המשיב, כי הוא מתנגד לבקשה נוכח עקרון סופיות הדיון, ושב וטען כי המבנה הנדון אינו מצוי במתחם המיועד לאיחוד וחלוקה, וכי מכל מקום לא ניתן לקבל כיום במתחם האמור היתרי בנייה. בית-משפט קמא (כב' השופטת ייטב) מצא מקום לקיים דיון בבקשה, זאת בשל הזמן הרב שחלף מעת הוצאת הצו, שבעטיו גם חידשו הצדדים את הבדיקות והמשא ומתן ביניהם. ביום 8.1.07 התקיים הדיון בבקשה, שבמהלכו ביקש ב"כ המערער ארכה של שלושה שבועות כדי להגיש חומר אדריכלי והנדסי לתימוכין בבקשתו. ב"כ המערער לא הגיש את החומר המבוקש, חרף הארכות שניתנו לו, פעם אחר פעם, ביוזמת בית-המשפט; ועל-כן ביקש ב"כ המשיב מבית-משפט קמא לראות את המערער כמי שזנח את בקשתו, ולהורות על ביטול ההוראה בדבר עיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי. בהחלטה מיום 20.2.07 נתן בית-משפט קמא למערער ארכה אחרונה להגשת החומר תוך 48 שעות, וציין בהחלטתו, כי אם הדבר לא ייעשה יראו אותו כמי שחזר בו מבקשתו. ביום 22.2.07 ביקש ב"כ המערער ארכה של שבוע נוסף להגשת החומר, ובית-המשפט נעתר לבקשתו. ואולם, גם בתקופת הארכה לא המציא ב"כ המערער את החומר האמור, ובית-המשפט קצב לו, בהחלטתו מיום 11.3.07, ארכה נוספת של שבוע ימים להגשת סיכומיו. משלא הוגשו הסיכומים במועד, הגיש ב"כ המשיב ביום 20.3.07 בקשה למחיקת בקשת המשיב לעיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי, ושב וביקש לראות את המערער כמי שזנח את טענותיו. למחרת, ביום 21.3.07, הגיש ב"כ המערער בקשה נוספת לבית-המשפט להאריך את סיכומיו בשלושים יום, בציינו שהסיכומים לא הוגשו מחמת היסח הדעת.

החלטת בית-משפט קמא  נושא הערעור

5.       בהחלטתו מיום 22.3.07, נושא ערעור זה, ציין בית-משפט קמא כי המערער נמנע מלהגיש לבית-המשפט חומר אדריכלי וסיכומים בכתב, בהתאם להחלטות שניתנו בהסכמת הצדדים, זאת למרות שניתנו לו ארכות חוזרות ונשנות לעניין זה. בית-משפט קמא לא מצא הצדקה להיעתר לבקשתו האחרונה של המערער להאריך פעם נוספת את המועד להגשת הסיכומים. בהימנעותו של המערער לאורך זמן מהמצאת מסמכים אדריכליים לתימוכין בבקשה ומהגשת סיכומים בכתב, ראה בית-משפט קמא את המערער כמי שזנח את בקשתו. בית-משפט קמא אף דחה את הבקשה לגופה, בציינו כי לא הועלו בה טענות חדשות המצדיקות עיון מחדש בהחלטתו של כב' השופט בן עטר מיום 3.9.06, כי לא הוכח ואף לא נטען שהיתר בנייה לנכס מצוי בהישג-יד, וכי אין בנטען בבקשה  כדי להקים עילה לעיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי.

הערעור ותמצית טיעוני הצדדים

6.       בערעורו מלין המערער על כך שבקשתו הנוספת לעיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי נדחתה מבלי שהתקיים בה למעשה דיון ובהיעדר סיכומים מטעמו. ב"כ המערער טען, כי הסיכומים, כמו גם החומר ההנדסי והאדריכלי שהתכוון להגיש לבית-המשפט, לא הוגשו בשל עומס עבודה במשרדו. כן טען, כי שגה בית-משפט קמא לגופה של ההחלטה, בקבעו כי כל עוד היתר הבנייה אינו מצוי בהישג-יד, דין הבקשה לעיכוב ביצוע הצו להידחות. בגדרה של הודעת הערעור לא הציג ב"כ המערער חומר הנדסי או חומר אדריכלי נוסף הרלבנטי לבקשתו, ואף לא הציג נתונים שמהם ניתן לקבוע כי ניתן להכשיר את המבנה הנדון, ומה פרק הזמן הצפוי להוצאת היתר בנייה. במהלך הדיון בערעור, שהתקיים ביום 24.5.07, ציין ב"כ המערער, כי העיכוב בקידום התכניות באזור נבע מהכנת התכנית בעניין כביש 20, אשר אושרה על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה בחודש ספטמבר 2006. ב"כ המערער ציין, כי אמנם בקשה שהגיש המערער לתכנית מתאר נקודתית (תכנית 8733) נדחתה על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ביום 26.10.04; אך הוסיף וטען, כי המערער הגיש ביום 6.5.07, דהיינו כשבועיים וחצי לפני הדיון בערעור, בקשה לאישור תב"ע נקודתית חדשה ומעודכנת (תכנית 8733א), שלהערכתו תכשיר את עבודות הבנייה הנדונות. הוא אישר, כי אין כיום תכנית בניין תקפה המכשירה את המבנה, וכי הליכי אישור התב"ע הנקודתית החדשה והוצאת היתר הבנייה אמורים להימשך חודשים לא מעטים, אך גרס, כי עצם הגשה הבקשה לתב"ע נקודתית מצדיקה את עיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי. ב"כ המערער הבהיר, כי את הנתונים האמורים, שפרש במסגרת הדיון בערעור, התכוון להמציא לבית-משפט קמא, אך מחמת תקלה, כאמור, לא עשה זאת.

7.       ב"כ המשיב טען, כי על-פי תכנית המתאר התקפה, מצוי המבנה הנדון באזור מתוכנן, במתחם המיועד לשמש כשטח נוף פתוח, כי אין כיום תכנית תקפה המכשירה את המבנה, וכי לא נפל פגם בהחלטתו של בית-משפט קמא לדחות את הבקשה לעיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי. לפיכך, ביקש לדחות את הערעור.

דיון

8.       אסקור תחילה את המסגרת הנורמטיבית להוצאת צווי הריסה מינהליים, ואת היקף הביקורת השיפוטית בבקשה לביטול הצווים או לעיכוב ביצועם, ובהקשר זה אפנה לרקע המשפטי שהובא על-ידי, לא אחת, בפסקי-דין בעניינם של צווים אלו.

מטרתו של סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, שמכוחו מוצאים צווי הריסה מינהליים על-ידי ראשי ועדות התכנון והבנייה, הנה מתן מענה מיידי ויעיל לתופעת הבנייה הבלתי חוקית שפשתה במקומותינו. צווי ההריסה המינהליים נועדו לסלק על אתר בנייה בלתי חוקית, כדי למנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח (ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494; רע"פ 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, 447; ורע"פ 5738/00 סלאמה נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים - לא פורסם). כבר נפסק, לא אחת, כי מדובר באחד מהאמצעים החשובים לאכיפה יעילה של הפרות חוקי התכנון והבנייה (רע"פ 9230/06 חברת א.מ.ש תלפיות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה, לא פורסם), אשר חיוני להפעילו נוכח מימדיה הרחבים של הבנייה הבלתי חוקית והצורך לעקור מן השורש תופעה פסולה זו שהייתה לרעה חולה במחוזותינו (רע"פ 5986/06 מלכיאל נ' מדינת ישראל, לא פורסם). יודגש, כי צו הריסה מינהלי אינו צו המופנה כלפי אנשים, אלא מכוון כנגד מבנה שהוקם שלא כדין, והוא, אפוא, בבחינת צו IN REM כלפי הנכס עצמו (רע"פ 5341/06 צלאח נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, לא פורסם).

          העילות לביטולו של צו הריסה מינהלי הנן מצומצמות וצרות בהיקפן. סעיף 238א לחוק, מתייחס לשתי עילות: האחת - אם הבנייה "בוצעה כדין", והשנייה - אם הוכח "שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". על-פי הפסיקה, העילה השנייה נבחנת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בסעיפים 238א(א)(2) ו-(3) לחוק, קרי - אם מדובר בבנייה שנסתיימה מעל ששים יום לפני מועד הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה המקומית, וכן בבנייה שאוכלסה מעל שלושים יום לפני אותו מועד. בנוסף לשתי העילות האמורות, נפסק כי לבית-המשפט לעניינים מקומיים סמכות ביקורת והתערבות בצו הריסה מינהלי, אם נפל בו פגם שעניינו העדרו של יסוד מהיסודות החוקיים שיש בהם כדי להקנות לו תוקף (רע"פ 47/92 אבו-טיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד מו(1) 699; ורע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב - יפונ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 404). כן מורה ההלכה הפסוקה, כי בית-המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לבטל צו הריסה מינהלי אם נפלו בו "פגמים חמורים" שיש בהם כדי להביא להצהרה על בטלות הצו מעיקרו (עע"מ 3518/02 רג'בי נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד נז(1) 196).

9.       בית-משפט מוסמך לעכב ביצועו של צו הריסה מינהלי, אף אם לא נפלו בו פגמים המביאים לבטלותו; ואולם, לאור תכליתו של הצו יעשה הדבר אך במקרים חריגים ויוצאי דופן. על-רקע התכלית החקיקתית שביסוד סעיף 238א לחוק, נפסק כי צווי הריסה מינהליים, שאין עילה לביטולם, יעוכבו רק במקרים חריגים ויוצאי דופן, כמו למשל כאשר היתר הבנייה נמצא בהישג יד; כי ככלל אין מקום לעיכוב ביצוע הצווים, אף לא לשם קידום הליכי תכנון המצויים בראשיתם (רע"פ 1288/04 נימר נ'יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נח(4) 385); וכי יש "למנוע אפשרות של השהיית ביצוע צווים בדרך של גרירת הליכים משפטיים באופן מלאכותי כדי להרוויח זמן" (ע"פ 10505/03 אזולאי נ'מדינת ישראל, פ"ד נח(2)625, 627).

10.     ומן הכלל אל הפרט: הערעור דנן מתמקד, כאמור, בהחלטתו האחרונה של בית-משפט קמא, מיום 22.3.07, שלא להיענות לבקשתו של המערער לעכב את מועד כניסתו לתוקף של צו ההריסה המינהלי.